论我国水资源用途管制制度的构建

我国水资源总量丰富，但时空分布不均，人均占有量少，供需不平衡问题日益严重。面对既定用途间用水竞争激烈、经济社会发展挤占生态环境用水、水资源浪费和水生态破坏等问题［1］，亟需构建一套科学完善的水资源用途管制制度体系实现我国最严格的水资源管理目标。

一、水资源用途管制的涵义

水资源用途管制是国家为保证水资源的合理开发、高效利用和有效保护，在尊重水资源特性的基础上，编制水资源规划，科学确定水资源用途，区分用途地对水资源利用和用途变更行为作出一定的限制，采用经济、行政和法律等强制性管理手段，以确保用水者严格依法按照既定用途利用水资源的管理制度。

二、水资源用途管制的必要性分析

植草益认为：通常意义上的规制，是指依据一定的规则对个人和经济主体的活动进行限制的行为。［2］激励性管制理论主张尽可能用法律法规式管制给予管制对象以激励，从而提高资源的配置效率。

长期以来，在我国实行水资源所有权与使用权分离制度的前提下，为了追求自身利益最大化，水资源使用权者一味追求经济增长的无序过度用水行为造成了水资源的浪费和生态环境的破坏，为了协调公共利益与个人利益，国家作为水资源所有权的拥有者当然地行使行政管理职权，而从水资源的不同用途角度出发建立严格的管理制度是有效的。

三、我国水资源用途管制的现状及问题

（一）我国水资源用途管制的现状

现阶段，我国水资源用途管制主要依据《生态文明体制改革总体方案》、《水资源综合规划》等政策和规划做出的总体部署和指引，严格按照《水法》、《取水许可和水资源费征收管理条例》和《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》等相关法律、行政法规和部门规章的规定，实施了一系列水资源用途管制措施，主要包括：水资源规划，对流域或区域的水资源开发利用作出总体部署；水资源论证，包括针对供水、需水、用水的规划和建设项目水资源论证［3］；取水许可制度和有偿使用制度，即向国家、供水企业有偿取得取水权、用水权须获得许可或批准；总量控制和定额管理相结合，两者互动协调作为节约用水和污染防治的有力保障；水权转让制度，允许水权在水权交易平台依法进行转让。

通过实施以上措施，我国各项水资源规划陆续编制完成并被批复，被批准许可水量逐步递减，重要江河、湖泊水量分配方案及流域内各省级行政区的用水总量和排污总量控制指标都已基本确定，［4］大部分省市也已陆续出台了用水定额标准，并根据不同用途作出进一步细化。［5］总之，全国万元国内生产总值用水量逐年降低，农田灌溉水有效利用系数逐年提升，工业用水量基本稳定，最终保证了生态环境用水量。

（二）我国水资源用途管制中存在的问题

我国水资源用途管制初步呈现良好效果，但仍存在以下问题。

1.管制措施不完善

我国水资源用途管制的措施较全面，但具体到实施过程中，仍有不完善之处。例如，未能综合考虑流域和区域整体规划、水功能区划和水资源规划明确各类水源的具体用途及其具体的可取水量，影响了取水许可制度实施的科学性；总量与定额指标未能针对不同用水主体的用水方式进行细化，且有时两者标准不统一，跟踪监督技术薄弱，直接影响了其可操作性。

2.管制手段单一

目前，我国水资源用途管制主要通过行政管理手段实现，以行政许可为主，即特定的水资源利用行为需要水行政主管部门审核批准，而面对复杂多样的水资源利用行为，尤其涉及到跨流域跨区域用水且变更用途的情况，单纯的行政管理手段大大降低了水资源用途管制的效果和水资源配置的效率。

3.管制制度零散不成体系

《水法》以及相关法律法规中规定的管制制度初步构建了水资源用途管制制度框架，但制度未能从水资源用途角度出发，且设计相对零散，规定过于原则，在没有及时制定实施细则或地方性的配套法规时，制度难以衔接并层层落实，导致制度的执行结果差强人意。

四、我国水资源用途管制制度的构建

我国水资源用途管制应以推进生态文明建设为宗旨，以可持续发展、节约用水、因地制宜、综合效益为原则，从利用方式、利用程度和用途变更三个方面的主要内容来构建我国的水资源用途管制制度。

文章来源：《水资源与水工程学报》 网址: http://www.szyysgcxb.cn/qikandaodu/2021/0402/625.html